소규모 환경영향평가는, “환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역”에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전방안을 마련하는 것.
보전관리지역과 자연환경보전지역은 5,000제곱미터 이상, 생산관리지역: 7,500제곱미터 이상, 계획관리지역은, 10,000제곱미터 이상, 농림지역은 7,500제곱미터 이상, 공익용산지의 경우 10,000제곱미터 이상이면, 소규모환경영향평가를 받아야 한다.
다만, ‘산지관리법 적용지역’의 경우, 비고. 제8호의 규정에 따라 ‘개발사업지역 안에서 산지전용허가등과 함께 건축법 등 다른 법률에 따른 허가를 받아 시행하는 경우에는 환경영향평가 대상사업에서 제외하도록 규정되어 있다,
경주시의 행정관행은 "소규모환경영향평가 대상사업에 해당되지 아니하는 개발사업이나 면적은, 경미한 사업으로 간주하여 환경영향평가를 받지 않더라도 난개발의 우려가 없는 것으로 보고 인허가 업무를 처리하는 오류를 범하고 있다"
그러나, 환경영향평가법 시행령 제9호에는, 사업계획 면적이 제1호부터 제8호까지의 규정에 따른 최소 소규모 환경영향평가 대상 면적의 60퍼센트 이상인 개발사업 중 환경오염, 자연환경훼손 등으로 지역균형발전과 생활환경이 파괴될 우려가 있는 사업으로서 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 사업과 관계행정기관의 장이 미리 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구 환경정책위원회의 의견을 들어 소규모 환경영향평가가 필요하다고 인정한 사업은, 소규모환경영향평가 대상사업에 포함시킬 수 있다.
그런데, 경상북도 환경기본조례 제14조(환경성검토) 제2항과 경주시 환경기본조례 제9조(환경성검토) 제2항에는 제1항에 따른 환경성검토의 대상사업 및 절차 등 필요한 사항은 따로 조례로 정한다.라고 규정되어 있다.
환경성검토와 관련한 조례를 따로 제정하지 않았는데, 제외된 개발사업은, 경미한 개발사업이라 난개발의 우려도 없고, 이를 조례로 규제할 경우, 과잉금지의 원칙에 반한다고 보았기 때문에 후속 입법조치를 하지 않았다.
다만, 환경부에서는 예규로 “개발사업 등에 대한 자연경관심의 지침”을 제정하여 시행되고 있으나, 제8호에 해당하는 개발사업은 환경부가 지침에 따라 심의할 것을 시장에게 권고하고 있으나, 그동안 경주시는 경미한 개발사업이라는 이유로 환경부의 권고에 따르지 않고 있는 것이 행정관행으로 진행돼 왔다.
◆개발행위의 경우, 국토게획법 제59조 제2항에 규정된 사업,
국토계획법 시행령 제57조 제1항에 규정된 사업은 도시계획위원회 심의에서 제외함.
한편, 국토계획법 제59조 제1항에는 건축물의 건축이나, 공작물의 설치, 토지의 형질에 대한 개발행위는 도시계획위원회의 심의를 받을 것을 규정하고 있다.
제2항에 각호(제1호부터 제7호) 에 열거된 사업과 시행령 제57조 제1항에 규정된 개발행위에 대해서는 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정되어 있다.
다만, 법 제59조 제3항에 따르면, 제2항에 따라 심의를 거치지 아니하는 개발사업 중 지구단위계획이나 성장관리계획을 수립한 지역, 환경영향평가를 받은 개발행위, 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위가 도시,군계획에 포함되지 아니하는 경우, 지방자치단체의 장은, 도시계획위원회를 관장하는 행정기관의 장에게 시행령에서 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다.
요청을 받은 행정기관의 장은, 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다고 규정되어 있지만, 관광농원개발사업은 이 규정에도 제외되어 있다.
이때, “도시ㆍ군계획”이란 경주시의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다.라고 규정되어 있다.(제2조 제2호)
개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하는 사업은,
“난개발의 우려가 없다는 것”이 객관적으로 증명되었다.
그 이유는, 관광농원 개발사업은 농어촌정비법 제1조에 따라 “종합적 체계적으로 정비 개발하는 사업”이고, 농어업인(농업식품기본법 시행령 제3조 제1항)이 국가와 지방자치단체의 농어촌(읍,면의 지역과 동 지역 중 녹지지역) 관광휴양자원 지원 육성하여 농어촌지역과 준농어촌지역의 자연경관을 보존하고 농어촌의 소득을 늘리기 위하여 “농어촌의 자연환경, 영농활동, 전통문화 등을 활용한 관광휴양자원 개발, 농어촌 관광휴양사업의 육성” 사업이고, 토지보상법 제4조 제8호 별표 제2호 (24)에 공익사업으로 규정되어 있기 때문이다.
또, 환경영향평가법 제43조 제1항 제1호에 의하면, “보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역(보전용도지역)에서 시행되는 개발사업”은 소규모환경영향평가의 대상사업으로 규정하고 있다.
국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준) 제3항 제3호(보전용도)는, 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역(보전녹지지역 및 생산녹지지역)을 “보전용도”로 구분하여 관리하고 있지만, 관광농원개발사업이 읍,면의 지역과 보전녹지지역 및 생산녹지지역에서만 즉, 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 “보전용도”(지역)에서만 시행할 수 있는 개발사업이기 때문이다.
국토교통부 유권해석(2022. 8. 17. 도시정책과-4935호)에 의하면, “이미 계획이 수립된 개발 및 이중 심의 등을 피하기 위하여 국토계획법 제59조 제2항 각 호에 열거된 사업으로 보아야 한다. 라고, 해석하였다.
대법원 판례(2015. 10. 29. 선고. 2012두28728 판결)에 의하면, 특정한 유형과 규모의 개발행위에 대하여는 예외를 인정하고 있는데, 이는 그 행위의 성격이나 규모에 비추어 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하더라도 난개발의 우려가 없기 때문으로 보인다고 판시하였기 때문이다.
◆관광농원개발사업이 난개발을 유발한다는 경주시 주장은 어불성설(語不成說),
성실 의무를 위반한 경주시에 난개발 조장(助長) 책임이 있다.
경주시는, 2021년말 기준으로 41개소에 대해 관광농원 개발사업계획을 승인한 바 있는데, 관광농원 개발사업은 농어촌정비법 제1조, 제81조 및 국토계획법 제2조 제2호의 규정에 따라 “도시ㆍ군계획”에 포함되어 있는 등 농어업인이 농어촌지역 및 준농어촌지역에서 국가 및 지방자치단체의 농어촌 관광휴양을 지원ㆍ육성하여 농어촌지역과 준농어촌지역의 자연경관을 보존하고, 농어촌의 소득을 늘리기 위하여 농어촌의 자연환경, 영농활동, 전통문화 등을 활용한 관광휴양자원 개발, 농어촌 관광휴양사업의 육성 정책에 따라 시행되는 공익사업이다.
국토계획법 제58조 제1항 제1호 단서의 규정에 따라 용도지역안에서의 개발행위 규모의 제한을 받지 아니하고, 제59조 제2항 제6호에 의해 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 난개발로 보지 않기 때문에 도시계획위원회의 자문도 받지 아니하고 사업계획을 승인하였다.
이 외에도 관광농원개발사업은, 대체산림자원조성비나 대체농지조성비 전액을 감면받거나 또 다른 조세감면의 혜택과 함께 국가나 지방자치단체로부터 사업비용의 지원이나 융자를 알선받는 특혜가 부여되어 있다.
반면, 민사집행법 등으로 소유권이 변동되는 경우에는 1개월 이내에 신고하여야 하고 이를 이행하지 아니하면, 벌칙규정에 따라 형사처벌과 함께 승인이 취소됨으로 원상복구 하여야 하는 등 사후관리를 엄격하게 규정하고 있다.
그런데, 경주시는 41개소에 대해 관광농원 사업계획을 승인하면서 승인된 지역이 모두 보전용도지역인데도 불구하고, 이익형량을 제대로 비교 교량하지도 않은 채 사업계획 승인을 남발하였다.
"심지어 농어촌지역이 아닌 일반주거지역에서도 사업계획을 위법하게 승인한 바 있고, 특히 경주시 암곡동 산367-3번지의 관광농원과 같이 승인 후 사후관리(경주시 관광농원 개발계획 승인 및 사후관리에 관한 지침 참조) 를 제대로 하지 아니하였다"는 주장이 대두되고 있는 것에 주목해야 한다.
난개발을 조장하거나 위법한 처분 등으로 스스로 분란을 자초하였는데도, 그 원인을 정밀하게 진단하여 해결(환경영향평가를 받게 하는 등) 하려는 노력은 하지 아니한 채, 대다수의 선량한 관광농원 사업자나 경주시민들에게 그 책임을 전가하는 행태는 비난받아 마땅하다는 따가운 지적이다.
지역의 도시계발 전문가에 따르면, 경주시가 "난개발과 위법한 처분"을 하고도 여러가지 사안에 대해 행정적 절차를 지켜야 한다는 "안하무인식 불통행정"을 포장하고 있다"는 우려가 현실화된 상황이다.
아울러 "규정위반이나 법령위반"에 대한 자기검열 없이 관행적 타성에 젖은것은 경주시가 "관련분야 전문가로 구성된 자문기구 부재"로 인해 오랜기간 "독불행정"이 자리잡는 "그들만의 행정행위(?)라는 독버섯을 키웠다"는 맹비난에 각성을 촉구한다.
