환경부장관은, 상수원의 확보와 수질보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정할 수 있다는 수도법 제7조의 규정에 따라 지난 1981년 6월 1일 암곡, 덕동, 황용동 일원 약 52.80㎢에 대해 경주시민들에게 깨끗한 수돗물을 공급하기 위한 목적으로 보문(덕동댐)상수원보호구역으로 지정하였다.
상수원보호구역안에서는 수질오염방지를 위해 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 엄격하게 제한하고 있다.(환경부령, 상수원관리규칙 등 참조)
↑ 힌색부분이 보문상수원보호구역이고, 오른쪽이 대성마을(수몰지구 이주민 )이고 왼쪽 위가 A관광농원, 아래쪽이 무장산관광농원으로 이들 지역은 덕동댐 집수구역임.
또한, 덕동댐의 수원은 하천이나 계곡에 흐르는 물을 댐이나 제방 등을 쌓아 가두어 놓은 물이 “호소수(湖沼水)”이다.
"호소수"는 호수나 늪의 수질기준을 "생활환경기준"과 "건강보호보호항목"으로 구분된다.
빗물이 상수원으로 흘러드는 지역으로서 주변의 능선을 잇는 선으로 둘러싸인 구역 즉, "집수구역"도 상수원보호구역안과 같이 엄격하게 제한하여 왔다.
위 위성사진과 같이 수몰지구에서 이주한 "대성마을"을 제외하고는 건축물의 건축이나 토지의 형질변경을 제한한 경주시의 조치에 시민들은 지금까지 그 고통을 감내하여 왔다.
그런데, 경주시가 35년 동안 건축물의 건축이나 토지의 형질변경을 금지한 행정관행을 깨고, 지난 2016년 암곡동 산367-3번지(등록전환되기 전) 10,000㎡(3,026평)에 대해 관광농원개발사업계획을 승인하였다.
그 뒤인 2020년 암곡동 산368-3번지(등록전환되기 전) 일원 4,767㎡(1,442평) 무장산관광농원의 사업계획도 승인하였다.
‘행정관행’이란 행정주체가 반복적으로 행해 온 "행정작용의 방식을 의미하는 것"으로 명확한 법규나 규정 없이 행정기관의 일정한 행위가 장기간 반복되면서 "사실상 일반적인 기준이나 관례로 굳어진 경우"를 말한다.
아울러 때때로 법적 구속력을 가지기도 하고, "행정의 자기구속의 원칙"이나 "신뢰보호 원칙"등과 관련하여 중요한 의미를 갖는 것을 뜻한다.
따라서 행정관행 변경은, 행정의 자기구속의 원칙에 따라 행정청이 스스로 설정한 관행에서 벗어나는 경우, 법령위반 여부, 평등이나 신뢰보호 원칙 위반 여부 등이 종합적으로 검토된 후 투명한 절차를 거쳐야만 변경의 정당성을 확보할 수 있다.
◆ 경주시가 35년 동안의 ‘행정관행’을 깬 법적 근거는,
- 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.(헌법)
- 과잉금지의 원칙(평등 또는 비례)에 따라 행정법에는 예외 규정이 마련되어 있는 점.
- 관광농원 개발사업은, 종합적ㆍ체계적으로 정비ㆍ개발하는 공익사업인 점을 고려했다는 것.
↑ 왼쪽 청색 실선이 능선부이고 이를 기준으로 오른쪽이 집수구역이며 A관광농원으로부터 상수원보호구역과는 직선으로 120m정도만 이격되어 있음. 또, 산림청에서 제공하는 산림공간정보서비스(위 도면)에는 산림기능이 수원함양(청색부분)으로 구분되어 있음을 확인할 수 있음.(산림보호법 제7조 제1항 제3호, 수원함양보호구역: 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 필요하다고 인정되는 구역)
행정청이 재량처분을 할 때에는, 공익과 공익, 공익과 사익, 사익과 사익 간의 이익형량을 비교교량하여야 한다.
그런데 경주시는 35년간 이어져 온 행정관행을 변경하면서, 관광농원이 "공익사업"인 점만을 고려했다.
이 일원의 산림이 산림보호법에 의해 수원함양구역(설령, 보호구역으로 지정되지 않았다고 하더라도 산림기능 구분에 따라 유지 관리되는 것이 맞음)으로 지정된 공익과 울창한 산림으로 조성된 공익용 산지로서의 공익, 경주시민들의 식수원인 보문상수원보호구역의 집수구역인 공익인 점을 고려한 것이다.
35년간 규제로 피해를 입은 사익, 상수원보호구역안에 거주하는 주민이나 토지소유자와 형평성 등의 사익 간의 이익형량은 전혀 비교 교량하지 않았다.
관광농원이라는 공익과는 비교되지 않을 정도의 공익이 너무나 더 크므로 그동안의 행정관행을 깰 것이 아니라 그대로 유지되어야만 했다.
한편, 소규모환경영향평가를 실시하는 이유는, 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업의 입지타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사 예측 평가하여 환경보전방안을 마련하는 것이다.
그러나 보전녹지지역이고 공익용산지인 경우라고 관광농원 등과 함께 이루어지는 경우 "소규모환경영향평가를 실시하지 않는 점" 관광농원 개발에 따른 개발행위는 "도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다"는 국토계획법 제59조 제2항 제6호를 악용하여 관광농원의 사업계획을 승인해 준 것이다.
이로써 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목을 위반(자기 또는 제3자의 이익도모) 하였다고 보는 것이 합당할 것이다.
◆부패행위(중요범죄) : 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위(은폐나 강요행위 등도 포함됨)
관련법령을 악용한 구체적 사례 등은 4-2보에서 계속해서 이어집니다.
